Зміст, знаряддя та засоби побудови економічної федерації, — зі статті Луїджі Ейнауді «За європейську економічну федерацію»

Луїджі Ейнауді — не лише один із батьків Італійської Республіки. Уся Європа вважає його видатною політичною та інтелектуальною постаттю, своєрідним пророком, який чітко сформулював засади ліберально-демократичної держави у драматичний момент, коли фашистський режим вірив у те, що існуватиме вічно. Це видання містить добірку праць Луїджі Ейнауді, зосереджених на головних аспектах його думки — свобода, демократія, мир, європеїзм, соціальний лібералізм. Ейнауді стояв біля джерел формування Європейського Союзу і передбачив єдність держав, ще коли ті воювали одна з одною у двох світових війнах. Його міркування і політичні спостереження мають сенс для України і здатні позитивно вплинути на її європейські перспективи. Публікуємо у матеріалі кілька думок італійського політика Луїджі Ейнауді із книги «Роздуми про Європу. Вибрані статті про суспільство, економіку й політику».

Якби уряди наділених абсолютним суверенітетом держав митними зборами, заборонами на імпорт та експорт, квотами, валютними монополіями, двосторонніми державними компенсаційними установами не намагалися звести нанівець переваги й дешевизну сухопутного та морського транспорту; якби уряди, побудувавши мости й залізниці, пробивши ціною мільярдів тунелі крізь Альпи, не прагнули щодня за допомогою всіляких обмежень зробити непотрібними порти, залізниці та гірські тунелі; якби уряди, дозволивши й заохочуючи поштовий, телефонний і телеграфний зв’язок, не робили все можливе, ревниво контролюючи його та створюючи труднощі з паспортами й візами, щоб перешкодити людям користуватися цими засобами зв’язку, винайденими людською винахідливістю; якби уряди через обмеження і заборони імміграції та еміграції не перешкоджали людям пересуватися так, як їм підказує доцільність, світ сьогодні став би єдиним ринком, і люди й товари переміщалися б з однієї точки земної кулі в іншу, дозволяючи всім використовувати найкращі можливості для роботи й виробництва, що існують на землі, в економічно доцільних місцях.

Луїджі Ейнауді

Не варто сподіватися врятувати світ лише словами, угодами, новими лігами націй. Ті, хто ще з 1918 року заперечував життєздатність ліги націй, аргументують це історичним досвідом, а саме провалом усіх спілок народів, що їх намагалися створити в минулому: від Грецької амфіктіонії до Священної Римської імперії, від Американської федерації 1796 року до Священного союзу. Ліги націй завжди чекав жалюгідний кінець, бо вони не мали:

• власних доходів, а залежали від фінансових внесків асоційованих держав;

• власної армії, а залежали від збройних контингентів, добровільно надісланих союзниками проти держави-агресорки;

• власного законодавчого органу та виконавчої влади, а залежали від одностайного голосування асоційованих держав.

Політичне утворення, яке народжується безсилим, не є життєздатним і становить причину розбрату та розпалювання війн. Сильний лиходій із легкістю насміхатиметься над спільною волею такого утворення, бо знає, що його члени ніколи не зможуть домовитися, щоб поставити його на місце. Безсилля цієї спільної волі заохочує до порушення законів і до розпалювання війни. Запобігти цьому найкраще можна — не створюючи схожих на примари безсилих об’єднань — завдяки укладенню безсторонніх угод між тими небагатьма країнами, які, відчуваючи загрозу, об’єднуються, щоби протиставити силу силі, загрозу загрозі. Набагато кращим є давній європейський баланс між Троїстим союзом і Антантою, ніж союз, позбавлений сили через liberum veto кожного учасника.

Якщо ми хочемо позбутися кошмару тотального винищення людства й загибелі цивілізації, то повинні спробувати інший шлях. Щоби зберегти духовні цінності малих національних батьківщин, ми повинні рішуче визнати, що малі економічні ринки, замкнуті в політичних кордонах окремих держав, є анахронізмом і їх треба скасувати. Щоби врятувати дух, ми повинні відмовитися від ревнивого ставлення до матерії. Я маю на увазі саме ревниве ставлення до матерії, а не саму матерію; навпаки, завдяки цій відмові матерія зростатиме й удосконалюватиметься. Хіба погано, якщо нам удасться створити організацію, яка буде запорукою, що:

• гірські тунелі та залізниці, порти, кораблі й морські канали справді слугуватимуть для перевезення необмеженої кількості вантажів і людей із мінімально можливими витратами?

• пошта, телеграф і телефон допомагатимуть людям швидко й миттєво контактувати одне з одним, не зазнаючи перешкод із боку поліції та цензури?

• радіо стане знаряддям вільного поширення істини й конкурентних ідей на благо всіх, а не інструментом задурювання мізків для власного звеличення й очорнення інших?

• буде досягнуто уніфікації систем мір і ваг, грошей, промислової та літературної інтелектуальної власності, яка має сприяти обміну товарами, новими ідеями та винаходами?

Не лихо, а лише велике благо для зростання багатства й економічної могутності окремих держав прийде через їхню відмову від дрібничкового егоїзму та матеріальних заздрощів.

Схему економічної федерації будують навколо таких моментів:

Питання, делеговані федерації суверенними державами:

а) насамперед регулювання торгівлі між країнами-членкинями федерації. У межах федерації торгівля будь-якими товарами та продуктами повинна бути вільною, не обкладатися митом і податками будь-якого типу. Не допускається будь-яка дискримінація під будь-яким приводом внутрішнього оподаткування на користь товарів, що виробляють чи переробляють у межах окремої держави. Можна встановити перехідний період на визначену кількість років, максимум десять, з метою сприяння переходові від нинішнього режиму протекціонізму й обмежень до майбутнього режиму вільної торгівлі;

б) регулювання залізничного, морського та повітряного транспорту. Усі перевезення, які перетинають кордони окремих національних держав, підлягають федеральній юрисдикції. Керівною засадою буде та сама, що й для торгівлі товарами: відсутність дискримінації в тарифах та інших умовах перевезення щодо товарів і пасажирів, які належать до держав-членкинь;

в) регулювання внутрішньої міграції в межах кордонів федерації. Якщо зберігаються на тимчасовій основі обмеження на вільне пересування та вибір місця проживання осіб, тлумачення відповідних положень належить до компетенції федерального органу влади. Після завершення перехідного періоду кожному громадянинові держав-учасниць гарантують свободу пересування та право на проживання в будь-якій іншій державі-учасниці;

г) валютне регулювання. Назви національних валют можна зберегти, адже йдеться про нешкідливі зовнішні ознаки, але співвідношення між ними треба закріпити юридично. Можливо — і це можна легко зробити з огляду на поточний нестабільний стан валютних курсів, — для полегшення розрахунків установлять недробові співвідношення між національними одиницями: наприклад, одній марці дорівнюватимуть 8 лір, а не 7,95 або 8,15. По суті, це тотожне створенню в межах федерації єдиної грошової одиниці. Але, оскільки це не може бути просто позбавленою змісту формальною декларацією, єдність валюти обов’язково передбачає відмову окремих держав від випуску паперових грошей і будь-яких знаків, які могли б виконувати функцію валюти. Незрозуміло, яку користь можуть принести проєкти міжнародних валют, що допускають одночасний обіг незалежних національних валют, оскільки вони не можуть гарантувати стабільності обмінних курсів між країнами. Відмова від права емісії фідуціарних паперових грошей не означає жодного права контролю з боку федерації над фінансами окремих держав. Це просто означає відмову окремих держав від використання друкарського верстата для покриття державних витрат. Це могло б бути серйозним моментом, якби за державами залишалося право вести війну, що є єдиним випадком, коли держави можуть бути змушені вдатися до такого несприятливого заходу, як друк банкнот із позаекономічних причин. Але оскільки права вести війну окремі держави не матимуть, бо його передадуть федерації, то відмова від цього не матиме ніяких негативних наслідків;

ґ) регулювання пошти, телеграфного й телефонного зв’язку. З огляду на вищезгадану уніфікацію валюти управління поштою, телеграфом і телефоном без будь-яких незручностей переходить до федерації. Адже сфера ця вже є предметом міжнародних об’єднань, а підпорядкування федерації відповідає потребі забезпечити необмежену легкість комунікації між усіма країнами, що приєдналися до неї;

д) регулювання літературної та промислової (патенти) інтелектуальної власності, мір і ваг, норм, що стосуються захисту від інфекційних захворювань, хвороб рослин і тварин. Внесення цих питань зумовлено вже визнаною міжнародними конвенціями потребою підпорядкування єдиним правилам питань, які тісно пов’язані з принципами свободи пересування товарів і людей. Варто заборонити, щоб обмежувальні державні закони під приводами гігієни чи привілеїв винахідникам тощо знижували ефективність засади унікальності поля, у якому розгортається вільна діяльність людини. Зокрема, законодавча єдність у царині патентів полегшить боротьбу з привілеями та монополіями, які знайшли благодатний ґрунт у нинішньому режимі промислової інтелектуальної власності, що фактично перетворився на інструмент придушення промислових винаходів та їх використання.

Інструменти федеральної адміністрації:

а) спільна армія. Федерація була б марною назвою, вона звелася б до непотрібної й шкідливої ліги націй, якби не мала власної сили, здатної захистити федеральну територію від зовнішньої агресії та запобігти війнам між державами-членкинями. Це, безумовно, найделікатніший момент запропонованої зміни устрою держав. Але все інше буде марним, якщо не визнати потреби чіткого розподілу завдань між державою і федерацією. Якщо говорити словами, значення яких знайоме італійцям, то держава відповідатиме за карабінерів і жандармів із метою підтримання внутрішнього громадського порядку, а федерація — за армію, флот і військово-повітряні сили. Без цього чіткого розмежування все, що робиться, буде пустопорожньою балаканиною. Федеральні збройні сили не повинні складатися з контингентів окремих держав, а набиратимуться на індивідуальній основі, так само як і національні збройні сили сьогодні. Не буде італійських, німецьких чи французьких солдатів та їхніх командирів; будуть лише федеральні солдати й офіцери. Час і практика вирішать питання, які сьогодні здаються дуже серйозними: наприклад, якою буде мова наказів. Розв’язанню багатьох проблем, пов’язаних із формуванням федерального війська, сприяло б, зрештою, і те, що єдине військо не було б сумою сьогоднішніх армій держав, а складалося б зазвичай зі значно меншої кількості військовослужбовців. Там, де в умовах миру 10 незалежних держав утримують 10 разів по мільйону вояків, за федерації досить було б утримувати армію у 2 мільйони вояків, тобто одну п’яту частину того, що загалом було б визнано потрібним для всіх держав-членкинь;

б) федеральна судова система. Юрисдикцію цієї системи, очевидно, буде обмежено питаннями, віднесеними до відання федерації. Верховний суд, який обирали б зі спеціальними гарантіями й у виборі якого мали б право голосу держави-учасниці, ухвалював би рішення про нечинність ухвалених федеральною владою законів і вчинених нею актів, які перевищують повноваження, чітко їй надані;

в) федеральна поліція. Під цією назвою розуміють усі органи виконавчої влади, спрямовані на забезпечення виконання федеральних законів; усі інші адміністративні галузі залишаються у віданні держав;

г) дипломатичне представництво. Логічним наслідком передачі федерації права ухвалювати рішення з питань війни і миру, регулювання торговельних, залізничних, морських, поштових тощо відносин є утримання федерацією своїх дипломатичних представництв у державах, що не входять до її складу. Таке представництво має охоплювати лише питання, делеговані федерації, і не означатиме скасування дипломатичних та консульських представництв окремих держав для всіх інших цілей. Час поступово розв’яже проблеми, що випливають із виниклої в такий спосіб подвійної природи міжнародних відносин. У сумнівних випадках мудрість полягає в тому, щоб утриматися від намагань розв’язати на самому початку всі проблеми, що логічно виникають. Нехай це розсудить досвід;

ґ) федеральні законодавчі й урядові органи. Ніхто не може передбачити, чим стануть ці органи через пів сторіччя чи сторіччя. Вони матимуть той авторитет, який зароблять своєю діяльністю. Сьогодні важливо, щоб формальний авторитет залишався за державними органами. Відповідний розподіл праці між політичним керівництвом федерації та держав станеться сам собою, зображаючи той факт, що федерації доручать чітко визначені завдання економічного характеру, консолідовані послуги, які навряд чи піддаються реформуванню; водночас на окремі держави далі покладуть усі інші публічні функції, тобто ті, які частіше змінюються і здатні залучати людей із войовничим політичним темпераментом.

Водночас варто зазначити, що історичний досвід свідчить про те, що органи, про які мова, якщо вони мають бути життєздатними, потрібно сформувати приблизно так:

• рада держав, у якій кожна країна-учасниця повинна мати однакову кількість представників: одного або двох;

• законодавча рада, до якої громадяни держав, що приєднуються до федерації, повинні посилати своїх депутатів — по одному на кожен мільйон, пів мільйона або іншу відповідну кількість мешканців.

Обидві ради здійснюватимуть федеральну законодавчу владу; і закон уважатимуть законом лише тоді, коли його схвалять обидві ради.

Право законодавчої ініціативи та завдання федеральної адміністрації належатимуть федеральній раді (міністрів), призначеній радою держав і законодавчою радою, що збиратимуться на спільну асамблею. Серед радників по черзі призначатимуть президента, якого, отже, буде позбавлено — і це важлива вимога — престижу, що його набуває глава держави в результаті всенародного обрання або спадкового престолонаступництва. Одночасне функціонування двох рад — державної та законодавчої — потрібне, з одного боку, для того, щоб застрахувати менші держави-членкині від можливого переважання інтересів більших держав, а з другого — щоб дати змогу заявити про себе волі громадян загалом, а не лише італійського чи французького або німецького угруповання. Через можливість заявити про себе безпосередньо через своїх депутатів у законодавчій раді особа поступово набувала б усвідомлення спільного федерального громадянства, яке з огляду на різні цілі цілком сумісне з ревним збереженням громадянства національного.

Засоби федеральної адміністрації:

а) митниця. Це найбільш очевидний природний фінансовий дохід, який потрібно передати суто федерації. Оскільки митний режим повинна регулювати тільки федерація, адже міждержавні мита всередині федерації треба скасувати й перенести на федеральні кордони, то логічно, що митні збори теж стають виключною прерогативою федерації. Цей же факт спостерігається під час виникнення всіх наявних федерацій. Бажано, як буде сказано пізніше, щоб федерація стала інструментом економічних угод з іншими чинними великими політичними об’єднаннями; і потрібно докласти всіх зусиль для того, щоби сталося саме так. У будь-якому разі, незалежно від того, залишаться більш чи менш обтяжливі залишки захисних мит, чи мита зведуть до податкових зборів, надходження від митниці становитимуть дуже значний внесок у федеральні фінанси;

б) виробничі податки або ж акцизи. Ці податки потрібні окремо від митних. Якщо є митні збори на вина, лікеро-горілчані вироби, пиво, міцні спиртні напої, які ввозять із-за кордону — а тут закордонням будуть країни, що не входять до складу федерації, — то не може не бути податків на внутрішнє виробництво тих-таки вин, лікеро-горілчаних виробів, пива, міцних спиртних напоїв. Те саме можна сказати про цукор, каву та кавові замінники, чай тощо. Адміністрування внутрішніх податків не можна відокремлювати від адміністрування зовнішніх митниць, якщо ми не хочемо ризикувати великими втратами в їх прибутковості;

в) фіскальні монополії. Вони теж постають як питання федерального значення. По-перше, те, що є монополією в Італії чи Франції, до прикладу, тютюн, деінде — у Швейцарії, Англії тощо — обкладають акцизним збором або податком на виробництво. Тому неможливо провести чітку лінію розмежування між монополіями й оподаткуванням. По-друге, оскільки обидві основні гілки податків на споживання належать до федерації, то друга гілка, що стосується монополії, схоже, також повинна бути федеральною, і тоді маємо чіткий розподіл податків: податки на споживання належать до федерації, податки на доходи й капітал перебувають у розпорядженні держав. Нарешті, це добре, що держави не розпоряджатимуться такими податками, як податки на споживання, бо інакше відтворювалася б та дискримінація або відмінність у ставленні між товарами однієї держави й товарами іншої, усунення якої є одним із головних завдань федерації;

г) залізничні, морські, поштові, телеграфні й телефонні доходи та всі інші доходи, які загалом породжуються послугами, що безпосередньо здійснює або контролює федерація. Це питання цілком очевидне, і немає потреби на ньому зупинятися.

Цілком імовірно, що ці надходження, узяті разом, перевищать фінансові потреби федерації. Попри це доцільно все ж розмежовувати доходи між федерацією і державами — описане вище розмежування видається цілком логічним, — щоб уникнути тертя і дублювання. Водночас варто передбачити поступове розширення федеральних завдань на бажання окремих держав та їхніх народів. Розширити ці завдання дасть змогу певний початковий запас доходу. Однак, щоб запобігти виникненню штучного роздування федерального бюрократичного апарату, потрібно встановити правила повернення надлишків окремим державам, що треба здійснювати відповідно до заздалегідь установлених критеріїв, основним з яких, як видається, є критерій пропорційності чисельності населення окремих держав-членкинь.